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STF mantém condenação de prefeito pelo TCE e afasta julgamento pela Câmara das contas de gestão

há 11 anos

O Supremo Tribunal Tribunal Federal decidiu que “quando o prefeito estiver atuando como ordenador de despesas, compete ao Tribunal de Contas o julgamento das contas dos Prefeitos Municipais, apurando a regular aplicação de recursos públicos, consoante o art. 71, inciso II, da CRFB/88. Em caso de inobservância dos preceitos legais, cabe à Corte de Contas aplicar as sanções devidas pela malversação de tais verbas”.

A decisão é do ministro Luiz Fux (foto) a rechaçar Reclamação ajuizada por um prefeito que pretendia que teve suas contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Goiás, e as consequentes adoções das medidas de reparação e punitivas impostas pela Corte de Contas.

A defesa do prefeito que somente a Câmara Municipal poderia julgar as suas contas, e não o TCE/GO.

Extrai-se do julgado que “como corolário, não se atribui a competência das Câmaras Municipais para o julgamento definitivo acerca das contas públicas, seja pela sua subserviência ao Executivo Municipal, seja pelo esvaziamento da atuação das Cortes de Contas.

Decerto, o pensamento oposto vulnera a função precípua da Corte de Contas – apurar eventuais irregularidades na gestão da coisa pública –, permitindo a perpetuação de fraudes e corrupções pelos Municípios ao longo do país.

Se ficar configurado que o Prefeito titulariza a competência, específica e individualizada, de administrar a aplicação dos recursos públicos em sua municipalidade, como é o que se verifica no caso dos autos, franqueia-se ao Tribunal de Contas a possibilidade de proceder ao julgamento das contas municipais, com caráter de definitividade. Destarte, afasta-se a incidência, em tais casos do art. 71, inciso I, da Constituição de 1988, na medida em que se encontra adstrito aos aspectos mais gerais relacionados à execução do orçamento (contas políticas ou de governo)”.

Veja a decisão na íntegra:
Rcl 15902 MC / DF – DISTRITO FEDERAL
MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO
Relator (a): Min. LUIZ FUX
Julgamento: 21/06/2013

Publicação

PROCESSO ELETRÔNICO

DJe-121 DIVULG 24/06/2013 PUBLIC 25/06/2013

Partes

RECLTE.(S) : LUIZ MARTINS DE OLIVEIRA

ADV.(A/S) : EDER CESAR DE CASTRO MARTINS

RECLDO.(A/S) : ESTADO DE GOIÁS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIÁS

RECLDO.(A/S) : TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão

Decisão: Cuida-se de Reclamação ajuizada por Luiz Martins de Oliveira em face do Estado de Goiás e do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, no bojo da qual sustenta que o Acórdão n. 12101/2012 proferido pelo aludido Tribunal de

Contas dos Municípios teria desafiado a autoridade da decisão desta Suprema Corte nos autos da ADI nº 3.715/TO, ADI nº 1.779/PE e ADI nº 849/MT.

Assevera o Reclamante que o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás não detém competência constitucional para julgar as contas do chefe do Poder Executivo Municipal, na medida em que se restringe a emitir parecer prévio sobre elas, a

ser submetido à Câmara dos Vereadores, a qual competirá proceder o exame de mérito.

Assim, aduz que, ao atuar de forma distinta aos ditames constitucionais, o acórdão proferido teria supostamente violado as decisões do STF nos autos da ADI nº 3.715/TO, ADI nº 1.779/PE e da ADI nº 849/MT que, no seu entender, haviam delimitado a

atividade fiscalizatória das Cortes de Contas.

É o relatório. DECIDO.

Antes de examinar se, de fato, há contraditoriedade entre o Acórdão impugnado e a questão de fundo debatida nos autos das mencionadas ADIs, é preciso esclarecer o que fora discutido em tais casos para, em seguida, efetuar, se for o caso, a

parametricidade pretendida pelo Reclamante.

Nos autos da ADI nº 3.715/TO, esta Suprema Corte foi instada a se pronunciar acerca da compatibilidade da alteração operada pela EC nº 16/2006, que introduziu o § 5º ao art. 33 da Constituição do Estado do Tocantins, com disciplina constitucional

atinente ao Tribunal de Contas da União, cuja observância aos Estados-membros é obrigatória.

Naquela assentada, entendeu a Corte que o aludido preceito se distanciara dos parâmetros constitucionais, mormente os incisos I e II do art. 71 da Lei Fundamental, na medida em que previra a possibilidade de recurso à Assembleia Legislativa, dotado

de efeito suspensivo, dos julgamentos proferidos pelo Tribunal de Contas.

Ao que interessa nesta sede, segundo o e. Rel. Min. Gilmar Mendes, a Constituição, nos casos do inciso II do art. 71, confere ao Tribunal de Contas a competência para julgar as contas dos administradores e gestores de verbas públicas, sendo defeso,

como pretendeu a EC nº 16/2006-TO, submetê-la à aprovação da casa legislativa respectiva.

Nas palavras do e. Ministro Relator, “a alteração constitucional dessa relação interorgânica tem inviabilizado a própria atuação do Tribunal de Contas do Estado, que se vê subtraído de suas competências ordinárias”.

Nos autos da ADI nº 1.779/PE, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade de determinados preceitos da Constituição do Estado de Pernambuco (incisos I e II do art. 14 e de algumas expressões do inciso III do § 1º e do § 2º do art.

86), que afrontavam os incisos I e II do art. 71 e o art. 75 da Constituição da República.

No mérito, a Corte aplicou o entendimento de que o modelo de atribuições da Corte de Contas definido pelo constituinte estadual não poderia se afastar do desenho delineado pelo constituinte de 1988.

Por outro lado, na ADI nº 849/MT, a controvérsia dos autos versava acerca da compatibilidade do inciso I do art. 47 da Constituição do Estado do Mato Grosso com o regramento constitucional sobre o TCU, mais especificamente o seu inciso I do art. 71.

No caso, precitado dispositivo da Constituição do Estado do Mato Grosso emprestava às contas anuais prestadas pela Assembleia Legislativa o mesmo regime jurídico dispensado ao Poder Executivo.

No julgamento de mérito, o e. Relator Ministro Sepúlveda Pertence reiterou que o art. 75 impõe expressamente a aplicação das normas relativas à organização, composição e fiscalização do TCU aos Tribunais de Contas estaduais. Assim, a inovação

estabelecida pela Constituição do Estado do Mato Grosso, no inciso I do art. 47, se distanciou dos balizamentos constitucionais, razão pela qual foi declarada inválida.

Da análise destes julgados, depreende-se, com limpidez e sem poder inferir-se nada além disso, que a Suprema Corte deixou assentada a observância obrigatória da disciplina normativo-constitucional atinente ao Tribunal de Contas da União ao Poder

Constituinte Decorrente – poder conferido aos entes da Federação de elaborarem suas Constituições e Leis Orgânicas.

Por sua vez, no caso em comento, a Reclamação se insurge contra Acórdão proferido pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, que não observou a demarcação constitucional das atividades fiscalizatórias dos Tribunais de Contas,

assentadas pelo STF nos autos da ADI nº 3.715/TO, da ADI nº 1.779/PE e da ADI nº 849/MT.

Ocorre que in casu, diversamente do alegado pelo Reclamante, a atuação do Tribunal de Contas da União decorrera de uma importante distinção no tocante à atividade fiscalizatória feita pelos Tribunais de Contas que, até o presente momento, não fora

objeto de pronunciamento desta Suprema Corte, qual seja (i) a fiscalização das contas políticas ou de governo, em que a Corte de Contas examina a atuação da autoridade máxima de cada Poder e (ii) a fiscalização das contas de gestão, em que a Corte de

Contas examina os atos dos ordenadores de despesas das diversas unidades administrativas.

No primeiro caso, o fundamento constitucional encontra-se no inciso I do art. 71. Aqui, a competência do Tribunal de Contas cinge-se à elaboração de parecer prévio opinativo sobre aspectos gerais relacionados à execução dos orçamentos, especialmente aqueles definidos pela LRF. Trata-se de fiscalização anual do Chefe do Poder Executivo, em que a decisão final acerca da aprovação ou rejeição das contas fica a cargo do respectivo Poder Legislativo.

Na segunda hipótese, a atuação da Corte de Contas busca assento constitucional no inciso II do art. 71. Tal preceito permite o julgamento das contas dos gestores e administradores de verbas públicas. Trata-se de competência para examinar lesões ao erário decorrentes de ato de gestão, isoladamente considerados, em que se atribui à própria Corte de Contas a decisão definitiva.

Com efeito, os Prefeitos Municipais não atuam apenas como chefes de governo, responsáveis pela consolidação e apresentação das contas públicas perante o respectivo Poder Legislativo, mas também, e em muitos casos, como os únicos ordenadores de

despesas de suas municipalidades.

E essa distinção repercute na atuação fiscalizatória das Cortes de Contas.

Assim, quando estiver atuando como ordenador de despesas, compete ao Tribunal de Contas o julgamento das contas dos Prefeitos Municipais, apurando a regular aplicação de recursos públicos, consoante o art. 71, inciso II, da CRFB/88. Em caso de inobservância dos preceitos legais, cabe à Corte de Contas aplicar as sanções devidas pela malversação de tais verbas.

Como corolário, não se atribui a competência das Câmaras Municipais para o julgamento definitivo acerca das contas públicas, seja pela sua subserviência ao Executivo Municipal, seja pelo esvaziamento da atuação das Cortes de Contas.

Perfilhando idêntico entendimento, o e. Ministro Joaquim Barbosa, tem indeferido o pleito cautelar em casos como o dos presentes autos. Em sua arguta análise, nos autos da Reclamação nº 13.898, do qual era Relator, o e. Ministro assentou:

“Para o TCM/CE, o Chefe do Executivo Municipal também atua como administrador responsável pelo dinheiro público e, portanto, está a todo o momento sujeito à fiscalização pelo órgão auxiliar do Legislativo. Como a sua atuação como gestor contínuo não

se confunde com a responsabilidade política apurável diretamente pelo Legislativo (art. 71, I da Constituição), a autoridade reclamada entende ter competência para efetivamente julgar e aplicar pena ao prefeito, na qualidade de responsável específico e

individualizável pela execução eventualmente ilegal de certas despesas publicas.

Devido à ausência de atualização da lei de normas gerais de direito financeiro (arts. 163, caput e 165, § 9º, I e II da Constituição e art. 35, § 2º do ADCT) e à superveniência de diversos outros textos legais relevantes (e.g., a Lei de

Responsabilidade Fiscal, LC 101/2000), não é possível afastar, a priori e em termos definitivos, a cisão entre a atuação político-orçamentária, submetida ao controle direto pelo Legislativo, e a atuação concreta, sujeita ao exame técnico dos Tribunais

de contas, em relação ao chefe do Executivo.”

Neste particular, ponho-me a discordar, com o máximo respeito, do entendimento do posicionamento adotado por alguns do eminentes Ministros desta Suprema Corte que vem deferindo o pleito cautelar em casos como este.

Nos autos da Reclamação nº 13.956, o e. Relator Ministro Celso de Mello, afirmou que “a dualidade de regimes jurídicos a que os agentes públicos estão sujeitos no procedimento de prestação e julgamento de suas contas” obstaculizaria a apreciação

pelas Cortes de Contas das contas prestadas dos chefes do Poder Executivo. Em suas palavras “Essa diversidade de tratamento jurídico, estipulada ratione muneris pelo ordenamento constitucional, põe em relevo a condição político-administrativa do Chefe

do Poder Executivo”.

Similar linha de argumentação tem sido utilizada pelo e. Ministro Gilmar Mendes para deferir tais pleitos cautelares. Em suas palavras, na Reclamação nº 13.963, de sua relatoria, o Ministro Gilmar Mendes afirma:

“Dessa forma, esta Corte também tem entendido que, no contexto do art. 75 da Constituição Federal, dentre as normas constitucionais de observância obrigatória pelos Estados-membros incluem-se as atinentes às competências institucionais do Tribunal

de Contas da União (ADI nº 849-8/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 23.4.1999).

No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a clara distinção entre:

1) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88;

2) a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, definida no art. 71, inciso II, CF/88 (ADI nº 1.779-1/PE, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 14.9.2001; ADI nº 1.140-5/RR, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 26.9.2003; ADI nº

849-8/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 23.4.1999).

No primeiro caso, cabe ao Tribunal de Contas apenas apreciar, mediante parecer prévio, as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. A competência para julgar essas contas fica a cargo do Congresso Nacional, por força do art. 49, inciso IX, da

Constituição.

Na segunda hipótese, a competência conferida constitucionalmente ao Tribunal de Contas é de julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as

fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio, ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, CF/88). “

Não se questiona a dualidade de regimes jurídicos a que se submetem os agentes públicos quanto à apreciação de suas contas.

Sucede que o que se está a debater nos autos desta Reclamação é algo distinto e que este Supremo Tribunal Federal ainda não enfrentou.

Trata-se de saber se, mesmo nos casos em que o Prefeito atue como ordenador de despesas (contas de gestão), como é o caso dos autos, a Corte de Contas deve apenas emitir parecer prévio, incumbindo a apreciação destas contas às Câmaras Municipais,

ou, por outro lado, compete à própria Corte de Contas proceder a apreciação definitiva das contas do chefe do Poder Executivo Municipal.

Diante disso, reitero que inexiste identidade material entre os acórdãos tomados como paradigma e a decisão reclamada.

Com outras linhas de fundamentação, mas com resultados semelhantes, registro as decisões dos eminentes Ministros Ayres Britto (Rcl 10.680, DJe de 18.05.2011), Ricardo Lewandowski (Rcl 11484, DJe de 14.04.2011), Cármen Lúcia (Rcl 11.479, DJe de

15.04.2001) e Joaquim Barbosa (Rcl 10557, DJ de 13.09.2010; Rcl 13898, DJe de 05.06.2012 e Rcl 13905, DJe de 05.06.2012).

Por essas razões, afirmo que a questão de fundo debatida nos acórdãos paradigmas em nada se assemelha com o objeto desta Reclamação.

Ex positis, indefiro o pedido de cautelar, mantendo-se os efeitos do Acórdão objeto desta Reclamação proferido pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás.

Comunique-se o conteúdo desta decisão às autoridades reclamadas. Na mesma oportunidade, solicitem-se informações, que devem ser prestadas no prazo de dez dias. Após, ao Ministério Público Federal para se manifestar.

Publique-se. Int..

Brasília, 21 de junho de 2013.

Ministro Luiz Fux

Relator

Documento assinado digitalmente

Fonte: STF